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何冬妮:个税制度改革应有更为明晰的目标导向

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  • 2017-12-18 16:17

  按照新修订的《个人所得税法》,自下月起,个税起征点将从现行的2000元提高到3500元。这是国家政策在“国民收入倍增”、“民富优先”“公平与可持续发展”发展目标下做出的调整,也是在通胀高企、保障民生的现实压力下的选择。据财政部的数据,这次调整,将使个人所得税收入全年减收约1600亿。以去年我国个人所得税实现收入4837.17亿元计,占税收总收入的比重为6.6%,大致占税收总额的2.2%、占全部财政收入比重的1.5%。如果把1600亿元也看成是国家财政对居民收入的让利,则去年全国城镇居民可支配收入和农村纯收入的总和约为15万亿,1600亿占15万亿的比重也就略多于1%。所以,从现实看,提高起征点、调整税率级距,对高通胀背景下的民生保障确实称得上“及时雨”,但对调整收入分配格局和缩小收入差距的实际作用,则还还很有限。

  而在现有发展导向下,地方政府的扩张冲动,可能还会使个税制度调整对提高居民收入的实际积极影响更小。个税制度调整不涉及中央与地方财政关系的调整。在现有的以经济总量为导向的中央与地方的财政关系下,若按2010年中央与地方(包括税收返还和转移支付)的收入比重87.8:12.2计,地方政府的收入将因此减少约1400亿。这可能使中央与地方的政策博弈更为激烈,一面是中央严控房地产价格、控通胀、保民生的决心,另一面则是地方政府寻找解决赤字的现实途径,如果不能增加土地出让金,地方债务平台估计仍会有扩张冲动。无论是哪项选择,对追求民富优先、调节收入分配差距的目标来说,都有一定消极作用。因此,以“民富”和“社会公平正义”为导向的再分配制度,需要中央与地方财政关系的相应调整。但遗憾的是,这次个税制度调整,没有涉及中央与地方关系的调整。

  有人提出,京、沪、粤、深与普通省会城市及其他地级市之间的生活成本差异巨大,起征点一刀切,意味着京、沪、粤、深等地的低收入群体面临相对窘迫的生活境况。笔者以为,全国统一的“起征点”体现着公平和均衡的原则,一刀切也有利于缓解这些年地区收入差距。如果低收入群体无法承担省会城市的生活成本,那么大多情况是要么他们“用脚投票”回到二线城市或中小城镇工作生活,如果这些人是省会城市产业发展所迫切需要的,按照市场的规律,工资的提高就会反映需大于求,地方政府通过提供基本的公共服务等来降低中低收入群体在省会城市生活的成本。此外,虽然国家对“三险一金”扣除额有最高上限的规定,但各地的“三险一金”缴纳上限规定和实际缴纳平均水平并不相同,加上缴纳上限以地区平均工资水平倍数的计法,目前发达地区的个税税前的费用扣除额普遍大于欠发达地区。这是不是对欠发达地区的不公平?从公平的角度看,个税起征点需要考虑纳税人的家庭实际成本或负担系数,是不是也需要考虑实际福利或转移支付系数?

  个税制度调整对城乡差距的影响还很难判断。城镇居民中低收入家庭能受惠多少?农民工中能受惠多少?这都需要深入调查后才能得出结论。据税务部门计算,扣除三险一金后月工资水平在4000至6000元左右的中等工薪阶层,按新标准,税后收入可以提高160至330元。按这个增加幅度,个税占税前收入的比重大概在2%至5%。不可否认,这一举措对抗通胀、保民生有作用,但通胀时期往往是贫富差距扩大的时期,中低收入者的实际收入减少会比高收入者多,所以,即使个税制度调整的效应不被其他提高财政收入的冲动所抵消,这样的调整对缓解收入差距、扩大中等收入群体的作用也会遇到通胀的抵消。而在通胀见顶回落后,这一调整对居民收入分配的调节作用应该就会比较显著。

  另外,还需要提出的是,个税制度调整与改革理应有更为明晰的目标导向,如果要朝调节收入分配、推进基本公共服务均等化、促进社会公平的方向推进,那就需要建立完善科学的评价指标体系和在此基础上进行有效的评估。

  尽管这次个税制度调整只是财政体制改革整体进程中迈出的极小一步,对调整初次分配格局、调节中央与地方的分配关系、促进均等化的公共资源配置、缩小收入差距和收入不平等的作用有限。但无论如何,提高个税起征点、改变税率级距是顺应时势、遵人民意的做法。如果个税制度调整反映了公平、遵从民意与可持续发展的发展导向,那这样的改革信号应能传递到财税体制改革的核心领域。我们为此期待,进入民生、民富、民主的时代,一个税种的改变应是深化财税体制改革的序幕已拉开的预示。同时,我们也需要更多的科学计算和客观判断。对国人来说,只要有人“算账”,有理性与公平的争论,那就是启发思考、提供选择的好事。 (作者单位:中国(海南)改革发展研究院新兴经济体研究所)

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